2005年8月11日，伊拉克薩德爾城的居民用破油桶從加油站領(lǐng)取汽油。石油換食品丑聞不僅讓聯(lián)合國顏面掃地，秘書長安南也差點(diǎn)在陰溝里翻船。
聯(lián)合國改革
9月16日，出席聯(lián)合國首腦會(huì)議的領(lǐng)袖們以鼓掌的方式批準(zhǔn)通過了新的聯(lián)合國改革方案。新方案在消滅貧窮、反對國際恐怖主義、加強(qiáng)安全及保護(hù)人權(quán)方面都做了一些嘗試。聯(lián)合國首腦會(huì)議副主席、瑞典外交部長約蘭·佩爾松在大會(huì)閉幕式上說，“在三天的時(shí)間里，世界各國的領(lǐng)導(dǎo)人就如何加強(qiáng)聯(lián)合國的職能以應(yīng)對21世紀(jì)所面臨的挑戰(zhàn)等問題進(jìn)行了討論”
。
聯(lián)合國改革一個(gè)重要的目的就是要改革機(jī)構(gòu)本身，使其成為一個(gè)高效的組織。成員國因而需要有更多的國際責(zé)任感和做出讓步的意愿，否則改革只會(huì)止步在宣言或者文件上。
困境1 “美國化”傾向
作為聯(lián)合國總部的創(chuàng)建國和東道國，美國在聯(lián)合國發(fā)展歷程中扮演著極其重要的角色，也一直試圖在這場改革中涂抹上更多的美國色彩。
此次大會(huì)是聯(lián)合國歷史上規(guī)模最大的首腦會(huì)議，大約170個(gè)國家的政府首腦或國家元首率團(tuán)參加，希望通過磋商為聯(lián)合國找到一條符合21世紀(jì)新環(huán)境的康莊大道。雖然美國政府對聯(lián)合國成見頗深，但布什總統(tǒng)還是帶著他的改革宣言出席了在家門口舉行的大會(huì)。
布什將人權(quán)改革和機(jī)構(gòu)改革作為他此次發(fā)言的一個(gè)重點(diǎn)。根據(jù)布什的設(shè)想，應(yīng)該在聯(lián)合國秘書處增加更多的監(jiān)督人員，通過設(shè)立類似于“首席執(zhí)行官”這樣的角色來監(jiān)督聯(lián)合國的官員，對聯(lián)合國官員在卸任前后進(jìn)行財(cái)務(wù)和其他項(xiàng)目的核查，以此打擊腐敗問題。而人權(quán)委員會(huì)也應(yīng)該識(shí)時(shí)務(wù)地進(jìn)行改革。
雖然攜方案前來，但美國政府并不急于辦這件事。布什班子的成員曾經(jīng)不止一次地提到，他們并沒有將聯(lián)合國峰會(huì)看成是進(jìn)行聯(lián)合國改革的最后一次機(jī)會(huì)。華盛頓外交委員會(huì)負(fù)責(zé)美國與聯(lián)合國關(guān)系的專家李·費(fèi)因斯坦說，“幾個(gè)月來，美國政府對聯(lián)合國改革進(jìn)程表現(xiàn)得并不十分著急……我們現(xiàn)在重新認(rèn)識(shí)到，聯(lián)合國對我們是一個(gè)必要的論壇，如果我們對它進(jìn)行某些改變，它將會(huì)運(yùn)行得更加順暢，而前提是為我所用。”對于美國來說，現(xiàn)階段熱衷的是將人權(quán)委員會(huì)從原有的機(jī)構(gòu)下獨(dú)立出來，成為一個(gè)人權(quán)理事會(huì)的組織。正如布什總統(tǒng)在聯(lián)合國大會(huì)所言，這樣可以保證國際組織保持“中肯的”（立場）。美國駐聯(lián)合國大使博爾頓的發(fā)言人理查德·格雷內(nèi)爾稱，現(xiàn)在的人權(quán)委員會(huì)已經(jīng)是“完全被破壞了”，“它已經(jīng)被踐踏人權(quán)的（國家）控制了�！边@一點(diǎn)評述和安南的抱怨相差不遠(yuǎn)，安南稱現(xiàn)在一些國家拼命尋求人權(quán)委員會(huì)的席位，并不是因?yàn)樗麄儗μ嵘藱?quán)有多大興趣，而是“保護(hù)他們自己不被其他國家批評”。
而美國對這個(gè)人權(quán)理事會(huì)也有著自己的打算，他們要求理事會(huì)的成員國數(shù)目不能超過30個(gè)，而且必須是能夠在人權(quán)問題上經(jīng)得住安理會(huì)問訊的國家。顯然，美國人的意圖有二———第一，要人權(quán)理事會(huì)向安理會(huì)負(fù)責(zé)；第二，成員國的人權(quán)理念要和安理會(huì)常任理事國一致，其中最重要的是和美國的人權(quán)觀相符。而這兩點(diǎn)是很多發(fā)展中國家和中小國家所不愿意的，他們希望理事會(huì)能夠向聯(lián)合國大會(huì)負(fù)責(zé)，價(jià)值觀也應(yīng)該建立在廣泛認(rèn)同的基礎(chǔ)上。
長期以來，美國對人權(quán)委員會(huì)就不甚滿意，但最近加大批評力度，主要還是受到了國會(huì)的壓力。美國國內(nèi)的保守派對布什政府施壓，要求其有所行動(dòng)。“控制人權(quán)理事會(huì)可能成為布什政府的一大收獲，在面對保守陣營時(shí)，他可以將此描述成一個(gè)具有更廣泛意義的進(jìn)步和成功�！蹦舷！に鞯虏裾f，她是克林頓時(shí)期美國政府駐聯(lián)合國的一名官員�！安还苈�(lián)合國大會(huì)通過什么，它的一些深刻問題并不會(huì)得到解決�！比A盛頓政策專家約瑟華·穆拉維奇稱，“美國需要的并不是聯(lián)合國在短期內(nèi)達(dá)成多少共識(shí)或者成果，而是有多少成果歸于美國或者他的盟友掌握�！边@一點(diǎn)在《成果文件草案》出臺(tái)過程中就能略見一斑，許多具體性指標(biāo)在《成果文件草案》中被剔除，換之以寬泛的原則性論述來取代一些具體目標(biāo)。美國駐聯(lián)合國大使博爾頓一向被人認(rèn)為對聯(lián)合國不敬，他曾放言———“不存在聯(lián)合國這種東西，只存在國際社會(huì)；而國際社會(huì)只能由惟一幸存的超級(jí)大國領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)超級(jí)大國就是美國�！彼膹�(qiáng)硬立場加上出言不遜，以致《華爾街日報(bào)》都曾發(fā)表文章稱他是“美國國務(wù)院中最危險(xiǎn)的人”。用一位美國外交官的話說，布什讓博爾頓去聯(lián)合國相當(dāng)于是向聯(lián)合國投擲了一顆中子彈。
博爾頓曾經(jīng)對聯(lián)合國的改革計(jì)劃作出超過750處修改，而當(dāng)草案被通過時(shí)，他作出了難得的滿意回應(yīng)。他表示美國很高興會(huì)員國同意在文件中譴責(zé)所有形式的恐怖主義、增加用于發(fā)展的資金援助、對聯(lián)合國內(nèi)部進(jìn)行改革、建立維和委員會(huì)和建立人權(quán)理事會(huì)。而最關(guān)鍵的一點(diǎn)，就是這些修改和強(qiáng)調(diào)都是美國代表團(tuán)希望見到的。在人們還在討論當(dāng)今世界格局是一極還是多極的特點(diǎn)時(shí)，美國又一次流露出了領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合國的心思。而國際社會(huì)所認(rèn)同的普世標(biāo)準(zhǔn)卻無奈地要經(jīng)過美國標(biāo)桿來衡量，這正是聯(lián)合國要面對的一大挑戰(zhàn)。
困境2 “錢袋子”危機(jī)
經(jīng)濟(jì)問題就像是聯(lián)合國肩膀上的枷鎖，讓它在行動(dòng)和作出決議時(shí)捉襟見肘，這為一些國家利用經(jīng)費(fèi)問題大做文章提供了機(jī)會(huì)。
日本外務(wù)省新聞秘書香取良則15日在聯(lián)合國向新聞界表示，日本計(jì)劃明年要求聯(lián)合國就削減日本所交納的會(huì)費(fèi)問題展開集中談判，其理由是“日本目前所交納的聯(lián)合國會(huì)費(fèi)與其在聯(lián)合國中所發(fā)揮的作用不相稱”。
此前，日本外相町村信孝也有過類似表示，對自己國家“出錢多、地位低”的現(xiàn)狀表示不滿。在談這件事時(shí)，香取良則作出固有的吞吞吐吐狀，說“削減聯(lián)合國會(huì)費(fèi)與日本爭取成為常任希望渺茫一事無關(guān)”，可謂“此地?zé)o銀三百兩”。
聯(lián)合國憲章第十七條規(guī)定，聯(lián)合國組織的會(huì)費(fèi)“應(yīng)由各會(huì)員國依照大會(huì)分配限額擔(dān)負(fù)之”。聯(lián)合國的經(jīng)費(fèi)有兩項(xiàng)：一是正常預(yù)算，用以支付主要機(jī)構(gòu)和輔助機(jī)構(gòu)的行政開支和活動(dòng)費(fèi)用等；二是維持和平行動(dòng)經(jīng)費(fèi)。除此之外，聯(lián)合國還有一些其他活動(dòng)，其所需經(jīng)費(fèi)靠會(huì)員國捐款，即所謂預(yù)算外資金。它是由捐助國決定用途，并直接交秘書長代管。作為一個(gè)依靠會(huì)費(fèi)和捐助維持的政府間國際組織，聯(lián)合國本身并不具備造血功能。這就為一些國家利用經(jīng)費(fèi)問題大做文章提供了機(jī)會(huì)。
日本今年繳納的會(huì)費(fèi)占聯(lián)合國年度預(yù)算20多億美元的19.5％，僅次于美國的22％，這筆會(huì)費(fèi)對聯(lián)合國的正常運(yùn)轉(zhuǎn)起著重要的作用。
日本政府經(jīng)常以自己是聯(lián)合國第二大會(huì)費(fèi)國為由，要求給它安個(gè)安理會(huì)常任理事國的帽子。雖然目前入常無望，剛剛獲得大選勝利的日本首相小泉純一郎還是在聯(lián)大上表示，“日本已經(jīng)為在常任理事國的位子上發(fā)揮作用作好了準(zhǔn)備�！苯陙恚绹鴩鴥�(nèi)也一直在叫嚷著利用會(huì)費(fèi)問題提高美國在聯(lián)合國的影響力。根據(jù)美國國會(huì)眾議院在今年6月14日通過的議案，2006年美國應(yīng)向聯(lián)合國支付的會(huì)費(fèi)減少2200萬美元。3天之后，國會(huì)又發(fā)出通牒，聲稱如果聯(lián)合國不按照美國的想法和要求進(jìn)行改革，美國則要將其應(yīng)繳納的聯(lián)合國會(huì)費(fèi)減半�！爸挥袑β�(lián)合國發(fā)出這種威脅，才能迫使聯(lián)合國進(jìn)行美國所需要的改革。”議案的提出者、美國眾議院國際關(guān)系委員會(huì)主席海德表示。根據(jù)海德的議案，美國將在2007年和2008年兩次評估聯(lián)合國的改革進(jìn)展，如果美國不滿意就把會(huì)費(fèi)減半。
雖然海德的這種“卑劣手法”為人所不齒，但國際社會(huì)卻對此無可奈何。而與此同時(shí)，通過經(jīng)濟(jì)援助的手段在聯(lián)合國換取某些利益的方式也在悄然盛行，只不過參與國都遵守“只做不說”的潛規(guī)則。
但安理會(huì)畢竟不是公司董事會(huì)，進(jìn)入各種理事會(huì)也不是花錢買票看演出，僅能用一個(gè)錢字就能解決的問題，更何況“金元政治”本來就不應(yīng)該得到提倡。如何讓聯(lián)合國按照大多數(shù)國家的意愿順暢發(fā)展而不因經(jīng)濟(jì)問題裹足不前，已經(jīng)成為關(guān)系到聯(lián)合國自身發(fā)展的重要問題。但一些分析人士對這一問題的解決并不樂觀，經(jīng)濟(jì)問題就像是聯(lián)合國肩膀上的枷鎖，讓它在行動(dòng)和決議時(shí)捉襟見肘，但卻沒有合適的方法予以解決�！斑@就像隔夜變質(zhì)的比薩餅，雖然味道不好，但我們還是要吃了它�！币晃宦�(lián)合國官員無奈地說。目前所能做到的只能是防止“金元政治”在聯(lián)合國擴(kuò)散，既不能將它清除也不能將其扼殺。
困境3 發(fā)展問題成雞肋
在這次峰會(huì)上，發(fā)展問題再次成為熱點(diǎn)，然而西方國家并沒有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，美國甚至拒絕了對發(fā)展中國家的援助提升到0.7%的要求。
聯(lián)合國為世界經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。聯(lián)合國制定了大量的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、加強(qiáng)人權(quán)保護(hù)等國際文件，并且提出和推廣了對世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式產(chǎn)生重大影響的“可持續(xù)發(fā)展”和環(huán)境保護(hù)等新概念。通過積極籌集資金，許多發(fā)展中國家得到了及時(shí)的援助。以中國為例，在恢復(fù)聯(lián)合國合法席位的二十多年中，中國從聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署得到的發(fā)展援助累計(jì)達(dá)6.5億美元。而眾多的非洲國家正是依靠聯(lián)合國的種種援助，許多饑民才能填飽肚子，眾多疾病才現(xiàn)出一絲被控制的跡象。
在21世紀(jì)，發(fā)展問題再次成為熱點(diǎn)，其中尤其以非洲國家的呼聲最為響亮。非洲現(xiàn)有人口8.6億，占世界總?cè)丝诘?3.6％，而經(jīng)濟(jì)總量僅為世界的1％，貿(mào)易額只占世界貿(mào)易總額的2％。在世界49個(gè)最不發(fā)達(dá)的國家中，34個(gè)是非洲國家。在全世界38個(gè)重債國中，32個(gè)是非洲國家。
在紐約聯(lián)合國大樓舉行的聯(lián)合國首腦會(huì)議中，會(huì)議主持國加蓬總統(tǒng)邦戈便在開幕式上稱，發(fā)展已經(jīng)成為最為關(guān)鍵緊迫的問題，他希望此次會(huì)議的成果不應(yīng)僅僅是產(chǎn)生又一個(gè)聲明，而應(yīng)重新確立各國對建立集體應(yīng)對全球挑戰(zhàn)機(jī)制的承諾。
贊比亞總統(tǒng)姆瓦納瓦薩在全體會(huì)議上發(fā)言時(shí)說，贊比亞是聯(lián)合國關(guān)于發(fā)展籌資的《蒙特雷共識(shí)》的受益者，切身感到促進(jìn)發(fā)展只有發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家共同努力才能取得良好成效。
但是，這一促進(jìn)發(fā)展的目標(biāo)可能受到巨大的挑戰(zhàn)。作為世界最大經(jīng)濟(jì)體的領(lǐng)導(dǎo)人、美國總統(tǒng)布什在聯(lián)大發(fā)言時(shí)對消除貧困只字未提，反而就反恐和人權(quán)問題大談特談，即便涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也是在一味強(qiáng)調(diào)本國利益。布什稱美國將最終取消所有國內(nèi)補(bǔ)貼來促進(jìn)公平競爭，但這一前提是對方市場的進(jìn)一步開放。這種把戲就像是把錢放入發(fā)展中國家左邊的口袋，又從右邊口袋掏走一樣，很難從根本上解決問題。20%的發(fā)達(dá)國家掌握著全世界80%的財(cái)富，如果再加上所謂的美國所吹噓的公平貿(mào)易，窮的國家只會(huì)變得更窮。
而在大會(huì)的共同文件中，美國政府也拒絕承諾將對發(fā)展中國家的援助提升到0.7%的比重。根據(jù)新通過的《成果文件》，新的改革方案在消滅貧窮、反對國際恐怖主義、加強(qiáng)安全及保護(hù)人權(quán)方面邁出了一步，但輿論卻普遍認(rèn)為這是一個(gè)溫和的倒退。原因在于，它和安南在6個(gè)月前提出的龐大改革計(jì)劃相去甚遠(yuǎn)，安南甚至將這份共識(shí)稱為“恥辱”，其中一個(gè)重要的原因就是該文件并沒有在消滅貧困、促進(jìn)發(fā)展問題上邁開步子。
至于千年發(fā)展目標(biāo)，那很可能會(huì)成為國際社會(huì)歷史上的一個(gè)笑柄。五年前，聯(lián)合國成員國在千禧年的歡慶氣氛中制定出千禧年目標(biāo)，即在15年之內(nèi)將世界的貧困人口減少一半，保證所有孩子的基礎(chǔ)教育。各國協(xié)力控制對人類造成極大危害的疾病，降低嬰兒及產(chǎn)婦的死亡率，同時(shí)還要加強(qiáng)婦女的平等權(quán)利以及減少環(huán)境污染。從制定到現(xiàn)在，時(shí)間已經(jīng)過去了1/3，但沒有任何跡象顯示大家有能力完成這一龐大目標(biāo)。
困境4 誰來監(jiān)督聯(lián)合國？
姑且不論呂貝爾斯性騷擾丑聞，一宗石油換食品丑聞就把聯(lián)合國搞得顏面無存。聯(lián)合國如何避免再一次腐敗，靠自查機(jī)制還是服務(wù)全人類的道德約束？
聯(lián)合國改革一個(gè)重要的目的就是要改革聯(lián)合國機(jī)構(gòu)本身，使其成為一個(gè)高效的組織。在接連爆出聯(lián)合國官員性丑聞、石油換食品計(jì)劃腐敗案等一系列灰色事件后，聯(lián)合國已經(jīng)成為美國國會(huì)一些議員口中“腐敗無能”的代名詞。尤其是在這兩年被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的石油換食品丑聞，不僅該項(xiàng)目主管塞萬深陷其中，就連秘書長安南也險(xiǎn)些陰溝里翻船。
安南之子科喬·安南利用父親威望獲得該項(xiàng)目訂單，讓安南難堪不已。雖然在9月份出臺(tái)的調(diào)查報(bào)告中并未將安南列為有罪之人，但他也難逃失察之過�！奥�(lián)合國在體制上存在的弊端是產(chǎn)生腐敗案的深層次原因�！眻�(bào)告中這樣描述聯(lián)合國面臨的危機(jī)�！奥�(lián)合國需要改革，現(xiàn)在就需要，”獨(dú)立調(diào)查小組負(fù)責(zé)人保羅·沃克在發(fā)布該報(bào)告的記者招待會(huì)上說，“現(xiàn)在不僅僅是一個(gè)計(jì)劃的問題，我們不得不去審視整個(gè)機(jī)構(gòu)�！奔幢闶浅霈F(xiàn)了令人震驚腐敗事件，在國際社會(huì)的重重壓力下，安南也僅能成立獨(dú)立調(diào)查小組進(jìn)行徹查。對于這樣一個(gè)當(dāng)今世界最龐大的國際間政府組織，到底誰應(yīng)該對其運(yùn)轉(zhuǎn)起到真正的監(jiān)督作用，這已經(jīng)是一個(gè)迫在眉睫的問題。按照憲章，成員國有義務(wù)對聯(lián)合國機(jī)構(gòu)和員工進(jìn)行監(jiān)督，但這一效果顯然并不十分理想。由于牽涉到人手和政治利益的原因，許多國家對于風(fēng)平浪靜的表面更加滿意，而并不太想讓這個(gè)國際權(quán)威組織處于尷尬之下，這就為可能產(chǎn)生的腐敗提供了較為寬松的環(huán)境。難怪美國人主張將聯(lián)合國改造成一個(gè)大公司，改變國家的代表制而實(shí)行雇員制等，其中一個(gè)重要原因就是想讓聯(lián)合國處在更加健全的監(jiān)督機(jī)制下。
此外，在加上外交豁免權(quán)的保護(hù)下，即便是拿著聯(lián)合國高薪的官員有時(shí)也難以抵御誘惑。根據(jù)石油換食品獨(dú)立調(diào)查小組的報(bào)告，塞浦路斯老外交官、在聯(lián)合國供職多年的塞萬被指利用職務(wù)之便幫助非洲中東石油公司（AMEP）獲得伊拉克石油銷售合同，并從中獲取約15萬美元的回扣。而塞萬的一名手下、52歲的俄羅斯人雅科夫列夫曾經(jīng)負(fù)責(zé)石油換食品計(jì)劃的采購工作，有證據(jù)顯示，他從外國公司中至少收取了95萬美元回扣，并存入海外賬號(hào)，而行賄公司也因此共獲得了大約7900萬美元的合同。
一直以來，安南都聲稱自己和腐敗并沒有關(guān)系，調(diào)查報(bào)告也還了他一個(gè)清白，但他還是表示：“寧可聯(lián)合國從來就沒有接受過這個(gè)計(jì)劃（石油換食品）”。雖然這可能是一時(shí)氣話，但如果聯(lián)合國再次承接到類似規(guī)模的救助項(xiàng)目，該組織如何能夠避免再一次腐敗呢？難道僅僅是依靠聯(lián)合國本身的自查機(jī)制或者是服務(wù)全人類的崇高道德約束？聯(lián)合國每年的財(cái)政預(yù)算為20多億美元，如果從事特殊援助項(xiàng)目，涉及資金將更加龐大（石油換食品項(xiàng)目高達(dá)640億美元），因而建立一個(gè)獨(dú)立第三方的監(jiān)督機(jī)構(gòu)變得尤為迫切。
至于類似呂貝爾斯性騷擾丑聞，也并非一個(gè)特例。2004年4月，一名在難民署工作的女職員指控難民署高級(jí)專員呂貝爾斯對其性騷擾，在一次會(huì)議結(jié)束時(shí)，呂貝爾斯從后面抱住她的腰，并把自己的腹股溝往她身上蹭。呂貝爾斯堅(jiān)稱自己只是作了一個(gè)表示友好的舉動(dòng)，所謂“性騷擾”只不過是對這個(gè)舉動(dòng)的誤解。但聯(lián)合國內(nèi)部監(jiān)督事務(wù)處對此進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，至少有4名婦女稱受到了呂氏的性騷擾，并愿意匿名接受詢問。終于，呂貝爾斯于2005年2月遞交了辭呈。不過，這種事情在其他地方也在一直發(fā)生著，并不會(huì)因?yàn)榘l(fā)生在聯(lián)合國官員身上就會(huì)有多么與眾不同，重要的是這些聯(lián)合國違規(guī)者能否像普通性騷擾者一樣接受懲罰？這個(gè)在世界各地都有分支機(jī)構(gòu)的龐然大物的員工們到底應(yīng)該接受何種法律環(huán)境的約束呢？在安南找到合適的解決方法之前，這些問題都會(huì)成為一些人攻擊聯(lián)合國組織混亂、效率低下的說辭。
聯(lián)合國改革的目的有三個(gè)，其一是提高聯(lián)合國的辦事效率和應(yīng)對各種新威脅和新挑戰(zhàn)的能力，在國際社會(huì)發(fā)揮更大的作用；其二是使聯(lián)合國成為更加公正，更加主持正義的國際組織，包括使發(fā)展中國家的呼聲在聯(lián)合國得到更多的體現(xiàn)，發(fā)展中國家的利益在聯(lián)合國得到更好的尊重；其三是成為多邊合作的典范，堅(jiān)決反對單邊主義的國際行為。但是要實(shí)現(xiàn)這些目的，成員國需要有更多的國際責(zé)任感和做出讓步犧牲的意愿，否則這一改革可能還會(huì)長久地停留在宣言或者文件上。
本報(bào)記者范輝綜合報(bào)道
責(zé)任編輯 原霞
