本報記者 陳善哲
深圳報道
鮮有一部地方性法規(guī)能引起全國范圍內(nèi)的廣泛關(guān)注，深圳的《改革創(chuàng)新促進條例》是一個例外�！ �
這部數(shù)月來一直“只聽樓梯響，不見人下來”的法規(guī)，終于開始露崢嶸。11月17日，深圳市四屆人大常委會第三次會議分組審議了《深圳經(jīng)濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例(草案)》
(下稱《改革條例》)，這也是該法首次被提交市人大審議。
《改革條例》為改革創(chuàng)新立法，在中國是獨一無二的創(chuàng)舉。
從本報11月21日獲得的《改革條例》草案來看，為激勵和保障改革，《改革條例》專門設(shè)立了財政保障、部門協(xié)同、獎勵、責(zé)任追究、免責(zé)等若干方面的內(nèi)容。
為促進改革立法
盡管《改革條例》早早就被列入深圳市人大常委會2005年度的立法計劃，但在草擬意見稿之初對立法的必要性卻不無爭議。
作為條例的主要起草人之一，深圳市人大常委法制委員會主任劉曙光坦言，“反對立法的意見認為，改革往往意味著對現(xiàn)有法律的突破，立法何以能夠促進改革？這種意見曾給我們帶來相當(dāng)大的壓力�！�
深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁一度也持這種觀點，他解釋說，當(dāng)初最大的擔(dān)心是認為“改革立法可能會約束改革者的行為和思想，不利于改革創(chuàng)新的進行”。
然而，經(jīng)過反復(fù)斟酌之后，立法宗旨由“為改革立法”明確為“為促進改革而立法”，從而為各方所接受。“現(xiàn)在條例的目的很明確，就是為了促進經(jīng)濟、社會、行政管理等領(lǐng)域的改革創(chuàng)新�！瘪R敬仁稱。
有評論認為，深圳制定《改革條例》，標(biāo)志著中國已經(jīng)進入了依法改革的時代。
在做關(guān)于《改革條例草案》的說明中，深圳市人大法制委員會主任陳滌表示，“我們的改革走過了20多年的歷程，應(yīng)該從摸著石頭過河過渡到有序規(guī)范進行的階段，因此，有必要將改革的必經(jīng)程序法定化，通過立法來規(guī)范改革�！�
而對于改革和現(xiàn)行法律框架的沖突，陳滌在說明中強調(diào)，現(xiàn)行的某些法律制度可能不適應(yīng)社會發(fā)展的需要，而改革創(chuàng)新工作與現(xiàn)行法律制度之間的沖突和矛盾，不能靠行政手段來解決，應(yīng)該依靠法律手段來處理�！巴ㄟ^立法解決改革創(chuàng)新的合法性和有效性問題。”
據(jù)了解，起草單位先后共舉行了三次專家論證會，組織市內(nèi)的專家學(xué)者就立法的必要性、條例的立法形式、調(diào)整范圍、基本框架以及主要內(nèi)容進行探討，并向各政府部門、政協(xié)、人大、各區(qū)政府等機構(gòu)發(fā)出征求意見函75份。
多方錘煉，始有《改革條例》草案的出爐。
如何激勵改革者勇往直前
《改革條例》草案涵蓋43條法律條文，分為總則、工作職責(zé)、基本程序、公眾參與、激勵保障以及監(jiān)督考核等章節(jié)。
立法的前提，必須厘清改革創(chuàng)新的法律定義。
多年以來，改革創(chuàng)新更多的是以口號宣言的方式出現(xiàn)，而非專業(yè)的法律術(shù)語�！陡母飾l例草案》認為，應(yīng)將改革創(chuàng)新界定為體制改革創(chuàng)新，包含“經(jīng)濟體制、行政管理體制、文化體制、社會管理制度以及人大制度建設(shè)和司法工作”等方面。
同時，《改革條例》對改革的基本程序也做了規(guī)定：國家機關(guān)、公立非營利機構(gòu)和人民團體應(yīng)當(dāng)編制本單位改革創(chuàng)新中長期規(guī)劃和年度規(guī)劃。而且市、區(qū)政府改革創(chuàng)新中長期規(guī)劃、年度規(guī)劃以及對全市經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響的改革創(chuàng)新方案應(yīng)當(dāng)提請人大審批。
《改革條例》對現(xiàn)實中可能出現(xiàn)的改革與法律的沖突做了充分的估計。條例規(guī)定，如果改革創(chuàng)新涉及深圳的地方法規(guī)以及政府規(guī)章，應(yīng)當(dāng)先提請制定法律的機關(guān)修改。如果改革時效性強，需要在法規(guī)修改之前先行實施的，也可以將改革方案提交法規(guī)制定機關(guān)批準(zhǔn)，繼而再修改法規(guī)。
最為外界關(guān)注的，是關(guān)于改革的激勵和保障措施。
《改革條例》為此專門設(shè)立了財政保障、部門協(xié)同、獎勵、責(zé)任追究、免責(zé)等若干方面的內(nèi)容。條例表示，市政府設(shè)立改革創(chuàng)新獎，對在改革工作中做出突出貢獻的單位和個人給予獎勵。而且公務(wù)員對改革工作有突出貢獻的，應(yīng)當(dāng)作為其晉升職務(wù)、級別的重要依據(jù)。
而在條例的第40條對不依照規(guī)定推進本系統(tǒng)和本單位改革工作的六種情形，規(guī)定要追究單位主要負責(zé)人以及直接責(zé)任人員的責(zé)任。
媒體廣為報道的則是關(guān)于免責(zé)條款的內(nèi)容。
條例第41條規(guī)定，如果“改革創(chuàng)新工作發(fā)生失誤，未達到預(yù)期效果，或者造成一定損失，但符合以下條件的，可以免于追究有關(guān)人員的責(zé)任”。該條規(guī)定了三個免責(zé)的條件，包括個人和所在單位沒有牟取私利，以及沒有與其他單位或者個人惡意串通等。
在審議的過程中，人大代表們最津津樂道于深圳當(dāng)年在拍賣土地、開辦股市等過程中表現(xiàn)出來的敢闖敢試的勇氣。但代表們認為，這些改革面臨巨大的風(fēng)險，倘若失敗，改革者將承擔(dān)巨大壓力。“應(yīng)該為改革者卸掉后顧之憂，制造一個改革創(chuàng)新的良好氛圍�！�
但也有專家認為，關(guān)鍵是建立良好的跟進監(jiān)督機制，否則上述免責(zé)條款有可能成為假借改革、牟取私利者的護身符。
法律還是政策？
盡管《改革條例》表達了深圳堅持改革的政治意愿，但作為一部法律，其技術(shù)上的瑕疵也招致不少反對之聲。
在審議過程中，有代表在肯定條例的作用的同時，對條例的可操作性也表示了質(zhì)疑。
“作為一部以促進改革為主旨的法規(guī)，條例從形式上似乎不完全具備法律的特征�！币晃婚L期關(guān)注條例制定的人士表示。法律條文通常具備“條件假設(shè)”和“行為后果”的固定模式，而在《改革條例》中更多的則是使用了一種“宣言式”的用語。
而且“對于改革創(chuàng)新的法律定義也是不夠清晰的�！彼J為，《改革條例》應(yīng)該作為政策文件，而不是以法律文本的形式發(fā)布。
這也是一些向起草單位提供咨詢的專家們的建議。他們認為，改革創(chuàng)新的立法應(yīng)當(dāng)分步驟實施，可以先以市委、市政府的名義頒布促進改革創(chuàng)新的意見。
這正是11月8日，深圳官方向外界全文公布《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于建立促進改革工作機制加快體制創(chuàng)新的意見》(下稱《意見》)的由來。在早先的這份闡述改革思路的政策文件中，對改革有著更為宏觀的把握和描述。
如果拋開爭論，對于深圳鼓點漸驟的改革動員，《改革條例》無疑至關(guān)重要。
從今年3月份深圳市委書記李鴻忠履新，發(fā)表“改革創(chuàng)新是特區(qū)的根、是特區(qū)的魂”的施政宣言，到9月份國務(wù)院總理溫家寶視察深圳時發(fā)表“以特區(qū)之為、立特區(qū)之位”的殷切期望，直到最近接連出臺的《關(guān)于在全市掀起“責(zé)任風(fēng)暴”、實施“治庸計劃”，加強執(zhí)行力建設(shè)的決定》以及《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于建立促進改革工作機制加快體制創(chuàng)新的意見》，深圳政壇的改革之風(fēng)漸趨緊驟。
“改革已經(jīng)進入深水區(qū)，任何改革措施的推進都將會受到既得利益者的阻撓。而《改革條例》是政府表達改革意愿的再一次政治動員�！币晃挥^察人士稱。
